宋代的财政革命：专卖制度与中央集权的平衡

引言：问题意识与研究资料

近数十年来，宋代财政史研究明显“升温”，学界在赋役制度、财政能力与国家治理、中央—地方财权分配等方面形成了大量成果。黄纯艳从“财政能力与国家治理”的角度指出，北宋通过严密的财政制度与征调体系，形成了相当于唐代数倍的财政动员能力，而这一能力高度依赖中央对财权的集中及对市场、商税和专卖的深度利用。
在古籍层面，《宋史·食货志》系统记载了两宋赋税、盐铁、商税与财政机构变迁，《宋会要辑稿·食货》诸卷汇集了大量关于盐法、茶法、酒税、榷货务、提举茶盐司等制度性材料，《文献通考·征榷考》则从会典式视角对历代榷、征制度进行综合论述；而《续资治通鉴长编》对北宋财政政策调整背后的具体时政争论提供了重要史料线索。
本文以“财政革命”作为分析视角，重点关注：在商品经济高度发展的宋代，国家如何通过盐、茶、酒等专卖制度重构财政收入结构，并以此推动财权的高度集中？在这一过程中，中央如何通过制度设计与行政架构，将地方政府与商人纳入财政汲取网络，并在集中权力与保持地方治理弹性之间寻求平衡？

一、宋代财政制度的总体演进与背景

（一）三司与户部：财政中枢的制度化
北宋前期，中央财政管理机构以“三司”——户部、度支、盐铁——为核心。《文献通考》《渊鉴类函》等典籍记载，宋初“凡户口、田产、钱谷、食货之政令，皆归于三司”，户部本曹在相当长时期内几乎无实权，仅受土贡，于元会陈列而已。
这表明国家在建国初年便有意将全国财赋统一纳入三司这一专门财政中枢，而非让其附属于传统礼制性的户部。
神宗元丰改制后，三司被裁撤，其职权并入户部左、右曹，户部“掌天下人户、土地、钱谷之政令，贡赋、征役之事”，并通过左曹、右曹、度支、金部、仓部等机构分掌税赋征收、财用预算与粮储调度。
这一改革既延续了三司时代财赋统一管理的思路，又通过官制调整强化了财政对尚书省、枢密院等权力中枢的依附关系。
从唐两税制到宋代财政体系的总体演进，可以看到两条清晰的制度逻辑：其一，财政管理机构从多头到集中，财权不断向中央财政中枢收拢；其二，财政征收对象从主要依赖地税、户税逐步转向多元税源，尤其是与商品经济紧密相关的工商税与专卖税。
（二）财政征调网络与“朝廷财”的独立
熙宁变法时期，王安石等人进一步推动财政体制精细化。《北宋财政能力与国家治理》一文指出，北宋中期在原有三司体系上，设立了从中央到地方的“司农寺—常平司—常平给纳官”财政征调系统，专门负责朝廷财政系统的收入与支出；朝廷财政账目“付司农寺系帐，三司不问出入”，甚至“虽天子不可得而用”，体现出朝廷财政与一般经常性财政的高度分立。
这一制度安排的意义在于：
通过设置相对封闭的“朝廷财”，保障皇室与中枢的长期财力来源；
在一般财政体系（两税、商税、杂税等）之外，为变法新政、军费与大型工程提供更机动的财源；
使财政管理高度专业化，减少其他权力部门对财政资源的随意侵占。
在地方层面，宋代形成了以路、州（府、军）、县为骨干的行政—财政体系。元丰改制前后，路级转运使、发运使负责将地方征收的税赋、专卖收入与杂课源源不断输送至中央，形成“自县至州、由州达路、由路归三司／户部”的财政垂直链条。
（三）商业化与财政结构转型
与此前各朝相比，宋代城市化和商品经济发展程度尤为突出。大量史料与研究表明，北宋商税收入在仁宗时期已达数千万贯，南宋则进一步上升。
更重要的是，财政结构出现了“从地税到商税与专卖税”的显著转型。中国社会科学院组织的研究指出，南宋时期茶盐酒国家专卖以及商税等货币性收入在财政结构中居于首要地位，孝宗淳熙末年以后，两税在财政结构中的比例已降至约20.4%，其余大部分来自各种货币性税收和专卖收入。
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这意味着宋代财政日益依赖与市场交易、消费行为相关的收入来源，为专卖制度的扩张提供了制度与经济基础。

二、专卖制度的历史沿革与制度设计

（一）盐业专卖：从官卖到交引、盐钞
食盐专卖是宋代专卖制度的核心。《文献通考·征榷考》以及《宋会要辑稿·食货·盐法》条目表明，宋承唐制，对盐铁之利实行严密控制，并通过盐铁使与榷货务等机构统一管理盐的生产与销售。
北宋前期，主要实行“官卖法”，即官府自制或官收食盐，官运官销，其收入多由地方节度、转运机构支配，用以维持地方军费与行政开支。
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随着中央对财权要求的提高，这种地方留利过重的模式逐渐为“通商法”取代。
所谓通商法，是指官府控制盐源与配销权，将官盐卖给商人由其负责运输和零售，盐利则主要由中央直接掌握。北宋徽宗崇宁年间，在全国多路设置“提举茶盐司”，统一管理盐的生产、运输与销售，将盐政由原先地方节制体系纳入中央派遣官员直接监督之下。
在通商法内部，又形成了几种重要操作方式：
交引法：自太宗雍熙二年（985）始令商人向边郡输纳粮草、绢帛，政府按贡献之数发给“交引”，商人凭引到解池等产盐区支取盐货贩卖。后来，又允许商人在京师榷货务缴纳金银钱帛或折纳粮米，以获得交引。
盐钞法与盐引法：在交引基础上，逐渐发展出具备票据与纸币功能的盐钞、盐引，商人以现银或钱币向政府购买盐钞，再持钞赴盐场支盐。地方金银铺、钱庄则成为盐钞交易与兑现的重要金融中介。
这种从官卖向交引、盐钞演进的过程，一方面实现了以票据替代实物、以商品贸易支持军费与边防开支；另一方面也通过“先缴钱后取盐”的制度，提前将未来专卖收益折现为中央可支配的货币收入，从而强化了中央的现时财政能力。
（二）茶叶专卖：由官购商销到“以引榷茶”
茶叶同样是宋代财政中极为重要的专卖品。《宋会要辑稿·食货·茶法》与《文献通考·征榷考》中多处记载，朝廷在产茶地区设置“茶场”“茶务”，通过榷货务控制茶叶收购与批发。
宋代茶法大致经历了以下几个主要阶段：
官购商销的交引榷茶：
北宋初年主要实行“官购商销”式间接专卖，即官府在茶区以低价收购茶叶，再以较高价格转卖给持引商人；茶商需先向官府购买茶引方能购茶。这种模式体现出典型的“寓税于价”特征：利润差额即为国家通过专卖实现的隐性税收。吴树国通过对政和茶法的考察，将这种形态界定为“间接专卖”。
贴射法与通商法的试验：
仁宗、英宗时期曾推行贴射法、通商法等改革，允许商人直接与茶户交易，官府通过收取“息钱”、租税等形式获取收入。表面上看国家淡出经营，但由于仍控制定价与差价提取，实质上仍属广义专卖体系的一部分。
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蔡京改革与“以引榷茶”定型：
崇宁、政和年间，蔡京三次改革茶法，其重大特点是由官府垄断收购的专卖制，转向更为典型的“以引榷茶”制度。黄纯艳指出，蔡京茶法通过发行不同期限、不同用途的茶引，既兼顾商人经营积极性，又牢牢掌握卖引权，将茶利牢固锁定在国家财政体系之内，此后“引榷茶”成为南宋东南及四川茶法的基本模式。
在此过程中，茶政从单纯的行政管制逐步演变为兼具金融、税收和专卖属性的复杂制度，成为中央动员民间资本、汲取商业剩余的重要工具。
（三）酒、矾等其他专卖
除盐、茶外，宋代对酒、矾等商品也实行不同程度的专卖。《文献通考·征榷考三》记载，仁宗时曾下诏规定全国茶、盐、酒税以一年中实际收入为定额，后虽有所羡溢亦不得随意增额或以此压配人户、苛扰商旅。
这一规定反映了中央希望在保证专卖税源稳定的同时，控制地方官府通过专卖项目变相加派的冲动。
在具体操作层面，酒税往往通过“买扑坊场”“公使酒”“榷醋”等方式由官府授权经营，矾等矿产品则归榷易、坑冶体系管理，其共同特点是：关键环节由国家垄断或强力干预，价格中含有显著的税赋成分，形成另一种意义上的“专卖税”。

三、专卖在中央财政中的收入结构地位

（一）盐、茶、酒专卖收入的数量及比重
两宋财政岁入的绝对数额，历来存在不同估算，但各家研究大体一致认为：专卖收入在其中占据极其重要的位置。
以北宋为例，据《宋史·食货志》以及后人整理，熙宁年间两税折算为钱约二千多万贯，而商税稳定在一千万以上；然盐、酒等专卖收入不断攀升，到北宋末年，食盐一项年收已达约四千万贯，几乎相当于唐末两税总额的两倍，茶、酒等专卖收益在南宋多在一千万贯上下。
从结构上看，现代学者利用《宋会要辑稿·食货》《宋史·食货志》数据进行重构后发现：
北宋皇祐、治平年间，商税（含部分专卖收入）约占财政收入的四成；
至南宋绍兴、乾道之际，仅茶盐专卖一项即占财政收入的约49%，加上经制钱、总制钱等杂税，非农税比重达约79%；
淳熙、绍熙年间，非农税比重更增至约84.7%。
中国社会科学院的研究进一步指出：孝宗淳熙末年以后，两税在整体财政结构中的比例下降到约20.4%，这意味着包括盐茶酒专卖、商税、纸币与盐钞业务在内的货币性收入，占据了国家岁入的绝大部分。
在南宋，随着交引、盐钞制度成熟，有研究根据南宋文献（如李焘《续资治通鉴长编》中的记载）估算，盐钞买卖所带来的金银收入约占国家财政收入的七成至八成，成为维持南宋抗金战争、军费与海防的重要财源之一。
（二）专卖收入的财政功能：从平衡收支到金融创新
专卖收入对宋代财政有至少三方面作用：
平衡长期军费与边防支出：
宋代长期面临辽、西夏、金等强邻压力，军费支出高企。盐、茶、酒专卖以及交引、盐钞使国家得以在不显著提高地税与丁役负担的前提下，通过消费型税负与票据交易分担军费压力。
强化货币化财政结构：
以盐钞、茶引为代表的专卖票据，本身具有类证券、类纸币属性。商人购买、转让这些票据，本质上将未来专卖利润的索取权变现，增强了财政的现金流。浙江社科网与多地档案资料均显示，盐钞交易带来了大量金银流入中央库藏。
提供调节物价与市场的工具：
国家通过掌握专卖品的购进价、卖出价及发行茶引、盐钞、酒课额度，可以在一定程度上调节市场价格与区域间物资流动，实现“寓税于价”与“以价控市”的双重功能。这一点在盐、茶专卖中尤为突出。

四、中央与地方在专卖制度中的权力博弈与平衡机制

（一）专卖体系中的中央集权机制
从机构设置看，盐、茶专卖体系中存在明显的“中央化”趋势：
中央财政机构三司时代便设盐铁使专掌盐政；
京师设榷货务，统一办理盐、茶等专卖品的官售与税课；
崇宁年间在“路”一级广设提举茶盐司，由中央派遣官员担任，直接监管产盐、产茶地区和销售区域的专卖事务。
这一体系有两个关键效果：
将原本由地方节度、转运使等掌控的盐茶利润逐步上收于中央；
通过中央派出的提举官、监司，压缩地方官府在专卖项目中的自主调度空间。
吴树国在讨论“间接专卖”理论时指出，宋代政和茶法等改革实质上是国家以商人作为经营中介，通过“官购商销”或“商购商销但保留卖引权”的方式，实现对茶利的集中汲取。这意味着专卖制度的市场化，并不削弱国家的主体地位，反而以一种更隐蔽、更高效的方式，将原应分散于地方与社会的利益重新聚合于中央。
（二）地方政府在专卖体系中的角色转换
在官卖法时期，地方多掌握食盐的运输与分销权，盐利主要用于地方军费与行政开支。随着通商法和交引法的推行，地方官府逐步退出盐的直接经营，其职能转向：
在产盐地设“监”“场”，监督民制官收或官制盐的生产；
负责盐户登记、税课征收与私盐查禁；
作为执行机关配合中央提举茶盐司落实盐钞、交引政策。
这种角色转换，一方面意味着地方直接财政来源的减少，加剧了地方在军费、赈济与公共工程上的经费紧张；另一方面，也迫使地方官府在执行中央专卖政策与维持地方社会稳定之间寻找平衡。
以苏州为例，有研究指出，北宋末与南宋时期地方财政的恶化导致官府在公益事务中的活动空间缩小，而地方士人、豪富则通过募资修桥、建学、济贫等方式，日益在地方事务中发挥主导作用，但地方官仍在其中扮演协调与决策的重要角色。
在这里，中央借专卖制度集中财权的同时，也客观上推动了地方士绅的积极介入，形成官、绅、民之间复杂的互动格局。
（三）中央集权与地方自治的动态平衡
从更宏观的政治地理视角看，余蔚等学者对两宋“央—地关系”的比较研究指出：北宋在“澶渊之盟”后，外患相对缓和，因而得以通过高度集权的财政—行政体制，将东南供饋区、北方防御区等区域纳入统一的财权与军权布局；而南宋由于长期面临外敌压力，不得不在部分地区实行相对宽松的财权下放，以便地方自行筹措军费与防务支出。
专卖制度在这一格局中的作用具有双重性：
一方面，通过盐茶酒专卖及相关票据制度，将全国范围内的消费性税源集中到中央，成为维持中央集权的物质基础；
另一方面，中央在具体执行层面又必须依赖地方行政与商人网络，因此不得不在税率、卖引额度、地方留成等方面做出妥协，形成某种动态的“权钱分配”机制。

五、财政专卖制度对宋代中央集权建设的影响

（一）国家财政能力与中央集权的内在关联
黄纯艳在《北宋财政能力与国家治理》中指出，北宋财政能力的提高与中央集权的强化高度同步：三司／户部体系下“上下相维”的财政征调网络，使中央官僚可以直接通过转运、发运体系向地方施加压力，以保障专卖与商税等收入按期上缴。
从专卖制度角度看，盐茶酒专卖的扩张不仅改变了财政结构，而且改变了权力结构：
通过掌控专卖项目的立法权、定价权与票据发行权，中央获得了超越传统赋役制度的“第二财政渠道”；
通过提举茶盐司、榷货务等专门机构，中央在传统转运、观察体系之外构建了另一套“横向”监管网络，增强了对地方财政运作的穿透力；
通过盐钞、交引等票据制度，中央能够直接动员商人资本服务于国家财政需求，使“财权集中”不再仅仅依赖于对农民和郡县的直接征敛。
（二）地方财政困境与士绅力量的兴起
然而，财政集权与专卖制度的长期运行，也对地方社会产生了深远影响。由于大量财源被以专卖与商税形式集中于中央，地方在公益事业、赈灾、教育等方面的财政能力不断削弱，越来越需要依赖士绅与富民的捐输。
研究苏州等地的地方史料显示：
地方官在道路、桥梁、水利等项目中往往通过“劝募”“捐献”等方式筹措资金；
士绅通过出资兴建义学、桥梁、寺院与义仓，扩大了在地方社会的组织能力与话语权；
在许多公益项目中，官绅合作成为常态，地方官既需要依赖士绅资源，又必须通过制度与舆论维持对地方事务的主导。
换言之，财政专卖在宏观上加强了中央集权，但在地方层面，却推动了一种以士绅为核心的社会自治机制的发育，使“国家—地方—社会”的权力配置更加复杂。
（三）宋代财政革命的历史意义与局限
综合以上分析，可以认为，宋代财政“革命”至少包含三重含义：
财政收入结构的革命：从以农业地税为中心，转向以盐茶酒专卖、商税与各类货币性税收为主的多元结构，地税比重显著下降。
财政技术与金融工具的革命：通过交引、盐钞等票据制度，将专卖权与票据交易结合，初步实现了“以契券组织财政”的模式，为后世纸币与公债制度积累了经验。
国家—社会关系的革命：专卖制度将商人、地方官、士绅与国家财政绑在一条链条之上，使中央集权不再只是单向度的压制，而是在持续博弈中形成多层次的利益协调与权力平衡。
但宋代财政革命也存在明显局限：
过度依赖对盐、茶等生活必需品的高额榷利，加重了社会不满与私盐、私茶等非法经济活动；
财政集权与专卖体系虽提高了国家财政能力，却未能从根本上缓解长期战争状态下的财政赤字压力；
在制度延续性方面，元明清虽不同程度继承了盐、茶、酒专卖，但宋代在票据化与市场化方向上的某些探索，并未成为后世的主流轨道。

结论

宋代的财政革命，既是制度层面的财政体制重构，也是权力结构与社会结构的深刻调整。以盐、茶、酒为核心的专卖制度，通过“寓税于价”与票据化的制度设计，将分散于各地的商业剩余转化为集中于中央的货币性财政收入，从而为两宋庞大的官僚体系与军费需求提供了重要保障。在这一意义上，专卖制度是宋代中央集权得以维系和运作的关键支柱。
然而，专卖制度并非单纯的“中央汲取机器”。它需要依赖地方行政网与商人资本，其运行过程不断牵动地方财政、士绅力量与民众生活，引发复杂的权力与利益再分配。在中央集权强化的同时，地方社会通过公益事业与自治实践获得新的空间，使宋代国家与社会关系呈现出前所未有的张力与弹性。
因此，宋代财政革命的核心并不只是“中央集权加强”这一单向命题，而是通过专卖制度与金融创新，重新定义国家、地方与社会之间的权力边界与资源配置方式。这一过程为后世王朝的财政制度与国家治理提供了重要的历史经验与制度资源，也为理解中国传统国家与市场、国家与社会的互动逻辑提供了一个极具启发性的范例。